|
Геополитика XVII
Эдуард Попов
Проблема роста насилия в Северокавказском регионе, проявляемого в форме террористических акций, этнорелигиозного экстремизма давно стала предметом изучения различных институтов федеральной власти. Стало общим местом обо¬значать, что данную проблему нельзя решить без решения социально-экономи¬ческих проблем региона. При этом забывается или замалчивается то очевидное обстоятельство, что социально-экономическая сфера «русских» регионов, краев или областей, подчас находится не в лучшем состоянии. При этом мы пока еще не столкнулись с феноменом «русского» терроризма, вызванного бедностью или социальной несправедливостью. Значительно реже поднимается и другая проблема — самочувствие русского (в том числе, казачьего) населения вновь образованного Северо-Кавказского федерального округа. Едва ли не первой де¬кларацией подобного рода стало выступление президента Д.А. Медведева перед представителями неправительственных организаций Северного Кавказа 19 мая 2010 года. Было заявлено, что продолжающийся отток русского населения угро¬жает стабильности всего региона. Как полагают многие эксперты, уход русских с Северного Кавказа нарушит и без того хрупкий межнациональный мир между «титульными» этносами.
Трагические события в Крымском районе Краснодарского края на время при¬остановили дискуссию по проблеме переформатирования федеральных округов. Эта дискуссия практически сразу вышла за рамки экспертного обсуждения и ста¬ла превращаться в предмет для острых общественно-политических споров и пре¬красный повод для пиара некоторых политических сил. 20 июня сего года в Крас¬нодаре и Ставрополе была проведена акция, направленная против включения/оставления Кубани и Ставрополья в составе Северо-Кавказского федерального округа. Акция эта проводилась недавно образованной нацдемовской партией «Новая сила» Валерия Соловья. Стремление «московских националистов» сы¬грать на этой болезненной струне заставляет серьезно задуматься о последствиях управленческого решения, возможно, подготавливаемого в недрах государствен¬ного аппарата и намеренно вбрасываемого в информационное пространство.
Напомним, в средствах массовой информации прошло сообщение о том, что в конце мая Волгоградская, Астраханская области и Калмыкия могут быть вклю¬чены в состав Приволжского федерального округа, а Ростовская область, Краснодарский край и Адыгея — в состав Северо-Кавказского федерального округа. При этом столица Северо-Кавказского округа будет перенесена из Пятигорска в Ростов-на-Дону. Таким образом, Южный федеральный округ (ЮФО) может быть расформирован после инаугурации избранного президента. Сейчас в ЮФО (центр — г.Ростов-на-Дону) входят Волгоградская, Ростовская и Астраханская области, Краснодарский край, республики Адыгея и Калмыкия. Северо-Кавказ-ский федеральный округ (СКФО) включает 6 национальных республик и один «русский» регион — Ставропольский край.
Прежде чем рассмотреть вопрос новой перекройки округов, напомним вкрат¬це историю института полпредов президента в федеральных округах.
Уже на заре современной российской государственности обозначилась ее от¬личительная черта — слабый центр и силтные регионы. Ельцинский лозунг: «Бе¬рите суверенитета столько, сколько сможете унести» был простой констатацией факта (плюс отдельные провокативные деяния наподобие намеренного сброса кремлевской верхушкой Северного Кавказа). В известной мере децентрализация Российской Федерации оказалась благом для страны: повышение управляемости из Москвы резко усилило бы разрушительные последствия правления пьяной ельцинской камарильи. А так они хотя бы отчасти минимизировались в регио¬нах. Точнее, в тех из них, которым более или менее повезло с местными элитами. На юге России крупно повезло Краснодарскому краю, возглавляемому опытным и ответственным хозяйственником Николаем Кондратенко. Столь же крупно не повезло Ростовской области, коей 18 с лишним лет правил бывший партай¬геноссе Владимир Чуб, сумевший полностью разрушить сельское хозяйство и промышленность некогда цветущего региона, превративший Дон в пристанище для тысяч мигрантов, резко обостривших криминогенную ситуацию. Степень не¬зависимости национальных республик Северного Кавказа была еще выше. Фак¬тически они находились вне правовых рамок федерации; в их конституциях, как правило, был прописан принцип примата республиканского законодательства над федеральным. Буква закона лишь скрепляла политическое статус-кво: бессилие и неспособность ельцинской верхушки контролировать процессы во всей стране. Процесс «возвращения государства» в начале 2000-х годов не мог не затронуть ключевую проблему взаимоотношений центра и регионов. В мае 2000 г. было объявлено о создании института полпредов президента в федеральных округах. Идея не совсем новая: институт полпредов президента в субъектах федерации существовал и ранее, правда, без особой результативности. Полпреды выполняли роль «смотрящих» Ельцина над строптивыми губернаторами, не обладая осо¬быми полномочиями. Не сейчас появилась и идея федеральных округов, которая выпестовывалась примерно с середины 90-х годов. Тем не менее, решающий шаг был сделан в мае 2000-го. На «великолепную семерку» возлагалась главная зада¬ча: привести региональное законодательство в соответствие с федеральным. Если быть более точным — восстановить главенство общегосударственного законо-дательства над региональным, прежде всего, республиканским. В конституциях национальных республик содержались недвусмысленные заявления о суверени¬тете над территорией и недрами. Субъектом суверенитета объявлялись народы соответствующих республик (подобные заявления подкреплялись более чем двусмысленными местами ельцинской конституции 13 декабря 1993 г.). Имелись и другие вопиющие расхождения с федеральным законодательством. Пожалуй, самым нашумевшим стал избирательный закон Республики Адыгея, согласно которому право избираться на должность президента республики имел лишь че¬ловек, владеющий адыгейским языком. Этот закон закрывал доступ на высший республиканский пост русскому большинству (самих адыгейцев на тот момент в республике проживало около 22% от общего состава населения).
Цель, поставленная перед первыми полпредами, была достигнута. Устране¬ны наиболее вопиющие противоречия регионального законодательства с феде¬ральным. Наряду с участием в редактировании законотворческой базы полпреды были наделены функциями политических комиссаров, докладывающих в центр о положении на местах. Приняли участие полпреды и в региональных избира¬тельных кампаниях. В течение первой трети 2000-х годов была проведена смена глав ряда регионов. Насколько оправданной оказалась ставка на «крепких хозяй¬ственников» - другой вопрос. Но активность полпредов на этом этапе не под¬лежит сомнению.
А дальше началась пробуксовка. Институт полпредов мог бы развиваться при условии наделения его представителей властными полномочиями. Этот си¬стемный недостаток был виден уже на заре существования полпредств. В ЮФО, всегда бывшем на особом счету в Москве, при таких влиятельных полпредах, как Дмитрий Козак, этот недостаток отчасти компенсировался возможностью кон¬тролировать реализацию федеральных целевых программ (прежде всего, ФЦП «Юг России»). Однако деньги направляла Москва, а распоряжались ими прези¬денты (губернаторы). За полпредами оставалось наблюдение. Эта функция так и не не была логически развита в институт финансовых инспекторов. Попытка Д. Козака ввести институт антикризисного управления для дотационных регио¬нов встретила дружное сопротивление всех региональных руководителей. Тем не менее, мониторинг расходования средств в рамках этой и других ФЦП позволял временами «срезать» излишние расходы в тех случаях, когда республики не мог¬ли обосновать расходование средств.
Спустя несколько лет после создания институт полпредов в федеральных округах превратился в пушку, стреляющую по воробьям. Положительный эффект мая 2000-го оказался давно израсходован. Однако 19 января 2010 года последова¬ло решение, на время, казалось бы, вдохнувшее жизнь в постепенно отмирающую затею. В этот день было объявлено о разделении ЮФО на два округа: собствен¬но, Южный и Северо-Кавказский. В качестве дополнения к 6-ти национальным республикам в состав СКФО был включен преимущественно русский (более 80% от общего состава населения) Ставропольский край.
Объявление о создании «кавказского» округа было воспринято одними с на¬деждой, другими — с неприкрытой тревогой. Тревожиться пришлось, главным образом, русскому населению «титульных» республик и Ставропольского края, психологически оказавшихся оторванными от остальной России. Напротив, эт¬нокланами республик создание СКФО было воспринято как карт-бланш на коло¬низацию русского Ставрополья. Действия в этом направлении не заставили себя ждать. Активизировались миграционные процессы, усилилась экспансия северо¬кавказских финансово-политических группировок на Ставрополье, прежде всего, его жемчужину — Кавказские Минеральные Воды. Как следствие — отток рус¬ского населения.
Чувство обеспокоенности охватило не только русских. Многие представи¬тели северокавказских этносов прекрасно понимают причинно-следственную связь между созданием «кавказского» округа, оттоком русского населения и последующей архаизацией и анархизацией макрорегиона. Русские исторически играют роль основного актора модернизации и, в то же время, «буфера» межэт¬нических конфликтов. В приватных беседах многие простые кавказцы откровен¬но признаются: уедут русские — мы начнем резать друг друга. Нельзя сказать, что для сохранения (или возвращения) русского населения ничего не делается. В ряде республик (Дагестан, Чечня и др.) приняты специальные законы. Но сила вещей сильнее силы закона. Создание СКФО тоже послужило делу дерусикации, углубив политико-психологическую грань между Северным Кавказом и осталь¬ной страной.
С тревогой было воспринято и известие о новом переформатировании фе¬деральных округов, о котором шла речь в начале статьи, жителями и элитами со¬циально-экономически развитых Дона и, особенно, Кубани, коим грозит стать локомотивами для отстающих регионов. Недавнее заявление губернатора Крас-нодарского края Александра Ткачева о создании казачьих дружин для борьбы с миграцией свидетельствует о серьезной готовности кубанцев защищать свой край от внешней и внутренней колонизации, которая идет полным ходом в со¬седнем Ставрополье. И все же, не все столь однозначно. Если это переструкту¬рирование не окажется очередной «уткой», то положительные последствия скажутся для республик Северного Кавказа и укрепления общегосударственного пространства страны. Плюсом это обернется и для Ставрополья, которое ощу¬щает себя покинутым: это единственный край (остальные регионы, входящие в СКФО — республики), единственный русский регион в окружении (в смыс¬ле, обрамлении) горских регионов. Другое дело, если этим регионам перепадет часть щедрого бюджетирования, коим балуют национальные республики Севе¬ро-Восточного Кавказа (Чечня, Ингушетия, Дагестан). Однако пример Ставро¬полья показывает, что финансовые потоки, направляемые в СКФО, обходят край стороной. Впрочем, то же самое могут сказать о себе и некоторые «титульные» республики, чье финансирование из федерального бюджета превышает финан¬сирование Ставропольского края, но сильно уступает трем привилегированным республикам.
Также несомненно, что более правильным будет сохранение названия «Юж¬ный федеральный», а не «Северо-Кавказский» названии федерального округа. Углубляются процессы этнической и региональной фрагментаризации, что не мо¬жет не вызывать беспокойства за целостность страны. По этим причинам в пси¬хологическом и идеологическом плане предпочтительней именно «географиче¬ское», а не этнокультурное наименование. К тому же Северный Кавказ — часть более крупного макрорегиона - юга России.
Однако создание «нового старого» федерального округа не снимает вопроса о целесообразности сохранения самого института полпредств президента в феде¬ральных округах. К примеру, полпред президента в ЮФО В. Устинов — наверное, самый незаметный из полпредов ЮФО. Его участие в общественной или полити¬ческой жизни региона незаметно. У многих экспертов давно сложилось впечатле-ние, что южное полпредство является лишней надстроечной структурой, потре¬бляющей немалые ресурсы и не выполняющей реальной нагрузки. Чего нельзя сказать о проявляющем высокую активность полпреде Северо-Кавказского фе¬дерального округа Александре Хлопонине. Бывший губернатор Красноярского края — несомненно значимый ньюсмейкер и медийная фигура, хотя деятель¬ность его оценивается крайне неоднозначно. Нельзя исключить, что вскоре после объявления о переструктурировании федеральных округов на юге России будет объявлено об упразднении самого института как выполнившего свои функции и дублирующего деятельность «ординарных» органов государственной власти. Возможно, именно к такому выводу подводит современная российская действи¬тельность...
Представляется (и инициатива губернатора Краснодарского края А. Ткачева — лишнее тому подтверждение), что минимизация кризисной ситуации в Северокавказском регионе не может быть решена без использования проверенного временем исторического опыта существования русских в инокультурной среде, каковым являлось казачество. Возникнув сначала как форме самоорганизации русских на окраинах государства казачество впоследствии было инкорпориро¬вано в государственную структуру Российской империи. Подвергшись политике геноцида в годы Гражданской войны и коллективизации, генофонд казачества был в значительной степени подорван. Казачье население республик Северного Кавказа в полной мере ощутило на себе последствия правлений этнократических режимов, и, прежде всего, дудаевского. Однако, как и остальное русское населе¬ние Северокавказского региона, не получило должной поддержки государствен¬ной власти в виде оказания помощи беженцам и вынужденным переселенцам из бывшей ЧИАССР и других республик Северного Кавказа. Причем политика современного российского государства, как будет показано ниже, отличается не¬последовательностью в использовании перспектив казачества как государствен¬ного служилого сословия, с помощью которого можно эффективно решать про-блему насилия в Северокавказском регионе.
Проследим основные вехи законотворчества последних двух десятилетий по вопросам казачества.
14 ноября 1989 г. Верховный Совет СССР принял Декларацию «О призна¬нии незаконными и преступными репрессивных актов против народов, подверг¬шихся насильственному переселению, и обеспечении их прав».
В 1991 г. общественные организации репрессированных народов добились принятия закона РСФСР «О реабилитации репрессированных народов». Под давлением казачьего движения федеральные органы государственной власти при¬числили казачество к репрессированным народам, что получило правовое закре¬пление в указе Президента России от 15.06.1992 г. № 632 «О мерах по реализации Закона Российской Федерации «О реабилитации репрессированных народов» в отношении казачества» и Постановлении Верховного Совета РФ от 16.07.1992 г. №3321-1 «О реабилитации казачества». Стремление российского Правитель¬ства выработать государственный механизм, обеспечивающий возрождение каза¬чества, проявилось в постановлении Правительства РФ от 22.04.1994 г. №355 «О концепции государственной политики по отношению к казачеству» и принята концепция «Возрождение традиционной для России государственной службы казачества является одним из элементов становления новой российской государ-ственности, укрепления ее безопасности». Данным Постановлением утвержде¬ны примерные положения о государственной службе казачества, приведен ис¬черпывающий перечень видов государственной службы российского казачества, который будет в дальнейшем дополнен.
9 августа 1995 года Указом №835 Президента Российской Федерации было ут¬верждено «Временное положение о государственном реестре казачьих обществ в Российской Федерации».
В январе 1995 года было создано Главное управление казачьих войск при Президенте Российской Федерации, которое в 1998 году было преобразовано в Управление Президента Российской Федерации по вопросам казачества.В 1996- 1998 годах в государственный реестр были внесены 10 войсковых, 3 окружных, 4 отдельских казачьих общества, в том числе: Волжское, Сибирское, Иркутское, Забайкальское, Терское, Уссурийское, Енисейское, Оренбургское, Кубанское во¬йсковые казачьи общества, а также казачье общество «Всевеликое войско Дон¬ское».
В 1994 г. при Президенте России был образован Совет по делам казачества, который в течение двух лет выполнял функции координатора взаимоотношений казачьих организаций и государственных органов как федерального, так и регио¬нального, местного уровней.
Указом Президента РФ от 16.04.1996 г. № 563 «О порядке привлечения членов казачьих обществ к государственной и иной службе» утверждено соответствую¬щее Положение. В его 2-ом разделе «Виды службы», к которой привлекаются члены казачьих обществ, и порядок привлечения их к службе» предусмотрено, что члены казачьих обществ могут участвовать в охране общественного порядка с пограничной, природоохранительной, и иной служебной деятельности.
В 1996 г. вместо Совета по делам казачества при президенте РФ создано по- военному хорошо организованное Главное управление казачьих войск при Пре¬зиденте Российской Федерации (ГУКВ). Оно состояло из трех отделов со штат¬ной численностью 32 человека. ГУКВ проводило большую организационную работу по формированию российского казачества, разрабатывало проекты нор-мативных актов по актуальным проблемам казачьего движения.
К 1998 г. стало ясно, что для дальнейшего улучшения работы государства с казачеством необходимо значительно повысить статус ГУКВ до уровня феде¬рального органа с правами министерства или государственного комитета. С этой целью 12 февраля 1998 г. РФ подписал указ №162 «О мерах по совершенствова¬нию структуры Администрации Президента Российской Федерации», согласно которому ГУКВ выводилось из состава Администрации Президента РФ и было постановлено считать его государственным органом при Президенте России для осуществления функций федерального органа по выработке единой государ¬ственной политики по возрождению российского казачества. Эта реорганизация могла значительно повысить возможности ГУКВ в решении казачьих проблем. Но указ Президента РФ был исполнен лишь частично. Как свидетельствует Т.В. Таболина, против придания Главному управлению казачьих войск статуса феде¬рального государственного органа выступил С. В. Кириенко, занимавший в то время должность Правительства РФ. Он не подписал документы, необходимые для реорганизации и оно не было включено в указ РФ от 30.04.1998 г. № 384 «О структурах федеральных органов исполнительной власти». Искусственно соз¬данная таким образом ситуация положения ГУКВ в политической подрывала основы энергично начавшегося процесса создания государственных структур, целенаправленно занижающихся организацией государственной службы рее¬стровых казаков.
7 августа 1998 г. решение об образовании нового специализированного каза¬чьего федерального органа в форме Управления Президента России по вопросам казачества (УПВК). Его начальником назначен потомственный казак, генерал армии, Герой России П. С. Дейнекин, что повышало авторитет нового государ¬ственного органа среди казачьей общественности и в государственной аппарате. Однако по сравнению с ГУКВ объем полномочий нового управления значительно уменьшился, численность аппарата сократилась вдвое. Эти обстоятельства снизили возможности управления в решении казачьих проблем.
К сожалению, современная нормативно-правовая база федерального законодательства и механизм взаимодействия государства с казачеством не имеют однообразного подхода к правовому регулированию процесса возрождения ка¬зачества, обеспечения его хозяйственной и иной государственной деятельности. Для преодоления такого состояния специальный федеральный закон, который способен устранить противоречия законодательства, создать реальные условия для несения государственной и иной службы, обеспечения надежной и социальной защиты казаков, выполняющих служебные обязанности.
Именно о необходимости такого закона говорил вновь назначенный советник Президента РФ, Герой России Геннадий Николаевич Трошев, безвременно по¬гибший в авиакатастрофе.
Несмотря на обилие принятых документов и созданных «казачьих» струк¬тур, казаки, подвергавшиеся политическим репрессиям, не получили реальной государственной поддержки для восстановления традиционных административно-территориальных образований. Автономные республики и области, входив¬шие в состав РСФСР, после развала Советского Союза повысили свой правовой статус до республик в составе Российской Федерации. В конституциях этих об¬разований обозначался приоритет республиканского законодательства над феде¬ральным вплоть до права выхода из состава РФ. Казачьим областям не был придан статус национальных республик; не были воссозданы традиционные казачьи области, которые были поделены между национальными «титульными» респу¬бликами и административно-территориальными образованиями — областями и краями.
Тем самым, реабилитация репрессированных народов проводилась выборочно и не затронула казачье население.
В связи с несовершенством федерального законодательства и его отставанием от актуальных запросов казачества разработкой нормативно-правовой базы для его возрождения вынуждены заниматься также республиканские, краевые, об¬ластные органы государственной власти, расположенные в местах компактного проживания казаков.
Так, для реализации поручений, изложенных в Указе Президента РФ, принима¬лось специальное постановление правительства России от 18.01.1999 г. № 67 «О Федеральной целевой программе государственной поддержки казачьих обществ, в государственный реестр казачьих обществ в Российской Федерации на 1999- 2000 годы» и ряд краевых правовых актов. К их числу относятся постановление государственной Думы Ставропольского края от 30.05.1996 г. № 370-29 ГДСК «О Положении о порядке предоставления земельных участков казачьим обще¬ствам в Ставропольском крае» и постановление губернатора Ставропольского края от 25.03.1999 г. № 161 «О государственной поддержке казачьих обществ Ставропольского края, внесенных в государственный реестр казачьих обществ Российской Федерации». В бюджете Ставропольского края были предусмотрены денежные средства для предоставления ссуд на возвратной основе казачьим кре¬стьянско-фермерским хозяйствам.
Казачье население Северо-Кавказского региона является составной частью коренного населения региона. И, следовательно, интересы русских и казаков Се¬верного Кавказа должны учитываться при принятии политических и иных реше¬ний, затрагивающих интересы его населения, а не проводится в интересах какой- либо одной этнической группы.
Без сохранения русского присутствия в регионе невозможно сохранение ме¬жэтнического мира и профилактика насилия в этнорелигиозной сфере. В этой связи необходимо придать казачеству правовой статус действительно служилого сословия, с возложением на него обязанностей государственной службы и наде¬лением соответствующими правами. Казачество должно быть восстановлено в новых условиях, но на испытанных временем принципах: вооруженное сельское население, со своим укладом и системой местного самоуправления, несущее го-сударственную службу, передающуюся из поколения в поколение.
|
