http://expert.ru/2013/11/4/chetvertaya-antimonopolnaya-vojna/?partner=5687245
«Expert Online» 04 ноя 2013, 18:41
Александр Лабыкин
«Четвертый пакет поправок» к закону «О защите конкуренции» позволит ФАС стать не карательным, а предупредительным органом. Но деловое сообщество считает, что на самом деле для малого и среднего бизнеса наступят плохие времена.
Четвертая антимонопольная война
Большая часть предпринимательского сообщества уже полгода находится в состоянии войны с Федеральной антимонопольной службой (ФАС), а фронт этой борьбы – так называемый четвертый пакет поправок к закону «Защите конкуренции». По мнению главы ФАС Игоря Артемьева, законопроект позволит снизить давление на малый и средний бизнес. Предприниматели же заявляют, что некоторые положения законопроекта напротив, могут «добить» малый и средний бизнес, а у крупных монополий настанет относительно безмятежная жизнь. Главные новеллы, которыми гордится ФАС – это введение системы предупреждений перед вынесением карательных решений о штрафах, освобождение предпринимателей от уведомлений о сделках, отказ от контроля торгов частных компаний и прочее. Главное, что пугает предпринимателей – это упорный отказ ФАС перестать признавать монополиями предприятия малого бизнеса, установление контроля над интеллектуальной собственностью и обязательное для доминирующих компаний публикация своих коммерческих стратегий на радость конкурентам.
… И примкнувшая к ним ОПОРА России
«Четвертый пакет» поправок в закон о «Защите конкуренции» появился на свет хитрым образом. Изначально ФАС весной этого года внесла в Госдуму единственную и вполне либеральную поправку – об отмене уведомлений при сделках по слиянию компаний. Это не могло никого возмутить, поэтому поправка прошла первое чтение. Но ко второму чтению ФАС уже «прицепила» почти сорок страниц других поправок, за которые уже более чем полгода и идет битва. Как считают предприниматели, ФАС могла так поступить только с одной целью – избежать общественного обсуждения революционных поправок (в режиме второго чтения не обязательно согласовывать новшества с правительством и общественностью). Но не вышло.
Первым делом возмутилось предпринимательское сообщество, затем Главное правовое управление администрации президента, затем и правительство. Таким «кривым» путем еще никто не пытался вносить значимые для всех изменения в законы. В итоге «четвертый пакет поправок» все-таки стал предметом бурного обсуждения и уже четырежды возвращался правительством на доработку сначала с рекомендациями, а потом и с требованием провести оценку регулирующего воздействия (все тексты и отзывы имеются в распоряжении редакции).
Вот последние события: Минэкономразвития в своем заключении по законопроекту указало на избыточность заложенных в законопроекте регулирующих функций. Президентский совет по кодификации, Аналитический центр при правительстве, Общественная палата направили главе ФАС Игорю Артемьеву свое отрицательное заключение на законопроект с просьбой отказаться от некоторых губительных для малого и среднего бизнеса положений.
Наконец, недавно Торгово-промышленная палата, Российских союз промышленников и предпринимателей и «Деловая Россия» доложили о том же в своем совместном письме на имя Игоря Артемьева. Но ФАС каждый раз учитывает лишь часть поправок, отказываясь от шести важных для бизнеса позиций. Среди них главная – перестать причислять к монополиям предприятия алого бизнеса. Это, кстати, было прямое поручение премьер-министра Дмитрия Медведева.
Ситуацию вокруг «четвертого пакета» можно смело характеризовать как боевую еще и потому, что на посвященный новшествам публичный «круглый стол» в здание ФАС не пустили проектного менеджера «Деловой России» Алексея Ульянова. Он является соавтором утвержденной правительством «дорожной карты» по развитию конкуренции, которая стала главной причиной для формирования новых поправок в ключевой для ФАС закон. Сам Игорь Артемьев это объясняет тем, что «некоторые наши критики – это бывшие уволенные нами сотрудники, с которыми мы провели немало судов». Под этим Игорь Артемьев видимо подразумевал, что хотел избежать неконструктивной критики во время «круглого стола». Однако подчеркнул, что «Деловая Россия» - очень уважаемая нами площадка».
«Это уже третье эмоциональное обострение руководителя ФАС в мой адрес, - сообщил "Эксперт Online" Алексей Ульянов. - На личности переходят, когда заканчиваются рациональные аргументы. Этот выпад связан с желанием руководителя ФАС поскорее протащить сырой документ, избежав серьезной дискуссии. С апреля они убедительно показывают, что новации четвертого пакета, которые ФАС упорно хочет протолкнуть во втором чтении, не имеют аналогов в мировом опыте и коррупциогенны. В то время как поручения Медведева выполнять и не хочет».
Разумеется, Игорь Артемьев не мог допустить обвинения в свой адрес об изоляции от делового сообщества. Поэтому на «круглом столе» интересы предпринимателей представляла другая общественная организация малого и среднего бизнеса – ОПОРА России.
«Меня как-то спросили, почему я всегда соглашаюсь с ФАС, - пояснил Алексей Бречалов. – И за спиной журналиста, задававшего такой вопрос, известный нам товарищ выкрикивает: «Да у них взаимные интересы с Артемьевым». Да, у нас есть такие интересы – защита интересов малого и среднего бизнеса. Когда на Сахалине «Роснефть» элегантно «отжимала», устанавливая частным заправкам цены в разы выше, чем своим, мы вмешались в это дело. Нам говорили: «куда вы суетесь, вам все поотрывают». Но когда ФАС наказал «Роснефть» за это на 10 миллионов долларов, все монополисты увидели, что трогать малый бизнес опасно. Вот в чем наш взаимный интерес».
От штрафов – к предупреждениям
На «круглом столе» «Влияние поправок в антимонопольное законодательство на развитие малого и среднего бизнеса в России» Игорь Артемьев презентовал суть самих изменений закона «О защите конкуренции». Хотя Госдума уже рассмотрела их в первом чтении.
«Самое главное то, что мы становимся органом предупредительного контроля, - обратил внимание глава ФАС на либеральность поправок. – Ранее мы понимали, что если не пойдем по пути штрафов – грош нам цена, с нами не будут считаться. Но теперь настало время, когда можно перейти к предупреждениям, потому что многие монополисты уже понимают, что с ФАС надо считаться так же, как с налоговой инспекцией».
Игорь Артемьев напомнил журналистом о двух «волнах» антимонопольных расследований, после которых «Роснефть», «ЛУКойл», «Газпром нефть» и ТНК-ВР заплатили в 2011 году более 650 млн долларов штрафов за необоснованное повышение цен на нефтепродукты. Предупреждения ФАС выносит уже полтора года (теперь такой порядок просто будет закреплен законодательно), в результате в 75% процентов случаев нарушения устраняются до принятия карательных мер.
«С остальной четвертью компаний мы запускали процедуру штрафов и других санкций через суды, но это длилось до девяти месяцев, за это время любой субъект малого бизнеса может погибнуть от монопольных действий. Но главное, что в большинстве случаев нарушение устранялось в течение месяца», - пояснил Игорь Артемьев.
По данным ФАС, в результате практики предупреждений количество возбужденных дел сократилось в 2013 году на 27,7%. А после полного перехода на такую практику ожидается, что число дел сократится в два-три раза.
Однако в случае необоснованного завышения цен и выявления картельных сговоров меры будут приниматься без предупреждений, поскольку это самые губительные для бизнеса нарушения закона.
Ненужные бумаги и частные торги
ФАС частично снимает обязательство уведомлять о сделках экономической концентрации при слиянии и поглощении.
«Мы уберем десятки тысяч бумаг, которые нам уже негде хранить и которыми мы не пользуемся, - пояснил Игорь Артемьев. - Речь идет о случаях, когда одна булочная покупает другую».
Ранее компании должны были уведомлять ФАС, если сумма сделки при покупке компании-конкурента составляла 20 млн рублей. В 2008 году этот порог подняли до 3 млрд, а теперь повысят до 7 млрд. То есть контроль сохранится только за крупными слияниям и поглощениями. Это и есть та самая первая внесенная в Госдуму поправка ФАС, «паровоз», к которому потом прицепили скандальный «поезд».
Также ФАС перестанет контролировать торги частных компаний-монополистов (или занимающих более 35% рынка). Контроль сохранится только за торгами, которые обязательны по закону. В основном это касается государственных, муниципальных компаний и, конечно, государственных органов.
Это, кстати, одно из поручений Дмитрия Медведева, который публично обещал деловому сообществу потребовать от ФАС учесть эту поправку. И служба в самом деле удружила премьеру, внеся эту поправку, правда совсем недавно, 15 октября.
Закат ГУПов
Законопроект ограничивает создание новых государственных и муниципальных предприятий (ГУПы и МУПы) на конкурентных рынках. Как правило, это сфера ЖКХ и транспортные перевозки.
«Вы не можете на рынок ЖКХ зайти, потому что там сидит ГУП, - поясняет Игорь Артемьев. – Их невозможно ликвидировать, они будут как Гидра размножаться, потому что их обеспечивают субсидиями. Мы предлагаем запретить подкармливать их субсидиями, это обеспечивает их преимущественное положение на рынке».
Пока ФАС хочет просто ограничить создание новых ГУПов и МУПов, но в перспективе предлагает прийти к их плановому сокращению. Первый год на 400, потом на 1000 и так далее.
«Вопрос это, конечно, тонкий, поскольку у нас есть сферы, где замены этому МУПу нет и не предвидится, - говорит Александр Бречалов. – Но с другой стороны, мы посчитали, что если на рынок общественных транспортных перевозок полностью пустить частные компании, это будут миллиарды экономии для бюджетов муниципалитетов и миллиарды прибыли для бизнеса».
Кроме того, теперь разрешение ФАС потребуется только при регистрации ГУПов и МУПов, а не всех юридических лиц, как сейчас. Это тоже одно из предложений РСПП и «Деловой России», с которым ФАС полностью согласилась.
Вся власть президиуму
С 1 января 2015 года, согласно законопроекту, президиум ФАС Росси наделяется полномочиями по пересмотру решений по делам о нарушении антимонопольного закона. Речь идет о тех случаях, когда нарушается единообразное толкование и применение антимонопольного закона.
«Это позволит не проходить долгую судебную процедуру, - говорит Александр Бречалов. – Предприниматель будет знать, что есть орган, который может за месяц оспорить решение чиновника».
По словам Игоря Артемьева, в президиум ФАС войдут представители общественных организаций, в том числе предпринимательских.
«Мы отказываемся от принципа единоначалия и вводим наряду с ним принцип многоначалия, по примеру госорганов США. Там при каждом госоргане есть экспертные советы, вот такие же функции будет выполнять наш президиум».
Эта новелла поддержана не всеми предпринимателями. Например, экспертов «Деловой России» смущает, что президиум будет рассматривать спорные дела почему-то без приглашения сторон.
«Надо будет, конечно, посмотреть на практику, но в целом очень странно, то это за разбирательство, где заявитель не имеет возможности отстоять или уточнить свою позицию, - говорит Алексей Ульянов. – Тем более странно, потому что представители ФАС при этом будут присутствовать».
Совместные предприятия возьмут под контроль
Эти наиболее принципиальные поправки были частично или полностью поддержаны деловым сообществом. Но есть и такие, которые, по мнению экспертов РСПП и «Деловой России» «добьют малый и средний бизнес».
Первое, это введение обязательного согласования с ФАС всех договоренностей о совместной деятельности – речь идет о создании совместных предприятий (СП).
Минэкономразвития, как и «Деловая Россия» считает, что в отличие от случаев слияния, СП увеличивают, а не снижают конкуренцию, что это излишний административный барьер для инвестиций в высокотехнологические сферы.
«Согласование, конечно же, предполагает возможность отказа в создании совместного предприятии, - говорит Вадим Новиков, старший научный сотрудник РАНХ и ГС. - Мы считаем, что нецелесообразно давать ФАС новые полномочия госоргану, который и так перегружен делами. Это может отпугнуть инвесторов в высокотехнологичные отрасли».
Игорь Артемьев же считает, что ФАС с этой мерой контроля даже опоздал:
«Да, у нас есть единственная поправка, которая будет мешать бизнесу, - признает Игорь Артемьев. – Но мы же будем отличать картель от совместного предприятия. Если два монополиста по выпуску автомобилей объединяют свои активы, площади и прочее и вместе создают новый автомобиль – это СП. А если завтра «Роснефть» объединится с «Газпромом» для совместного производства того же бензина и займут 60% рынка – это нам с вами надо? Совершенно не надо. Я считаю, что мы даже опоздали с этой поправкой. «Роснефть» с «Газпромом» пока не объединились, но мало ли что может быть».
За убедительными формулировками предприниматели усматривают попытку ФАС получить неограниченные возможности давления на бизнес:
«Называя картели мошенничеством, за которое предусмотрена уголовная ответственность, ФАС так и не удосужилась дать четкое определение картелю ни в первом антимонопольном пакете поправок, ни сейчас, - говорит Алексей Ульянов. – В результате, как показал анализ практики ФАС, это дает возможность на местах называть картелями любые договоры имеющих доминирующее положение на рынке компаний, включая куплю-продажу ларька в поселке».
«Деловая Россия» на этот счет с горькой иронией приводит пример двух предпринимателей из Горно-Алтайска, которых обвинили (и наказали) в картельном сговоре за установление единой цены на сеанс в аттракционе воздушных батутов для детей. Поскольку других батутов в городе не было, значит эти – картельщики, ни дать ни взять.
«А теперь, с новым пакетом поправок эта абсурдная ситуация ухудшается, поскольку при определении картеля слова «продавец» и «покупатель» ставятся в одну строчку», - уточняет Ульянов.
То есть если один из наказанных предпринимателей в Горно-Алтайске попытался бы продать свой батут другому (конкуренту) – его снова обвинили бы в картельном сговоре. Равно как и другого, если тот попытается купить батут конкурента.
Интеллектуалы против ФАС
Общественные предпринимательские организации, Аналитический центр при правительстве РФ, Президентский совет по кодификации, Общественная палата – все выступили категорически против лишения «иммунитета» от антимонопольного регулирования обладателей интеллектуальных прав. Сейчас в законе запрещен контроль деятельности компаний, которые создают объекты интеллектуальной собственности (по сути, все инновационные компании). Теперь ФАС настаивает на том, чтобы и они были ему подотчетны. Эксперты же считают, что это будет большим ударом по инновационным компаниям и модернизации страны.
« Я знаю, что на этот счет была широкая дискуссия, но она ни о чем, - уверен Игорь Артемьев. – Контроль распространяется не на объект интеллектуальной собственности, а на товар, который с его помощью произвели. Было дело, когда фармкомпания иностранная продавала у нас новое лекарство не по 100 рублей, как на своем рынке, а по тысяче. Мы им сказали: ребята, у вас десятая статья на лбу написана (необоснованное завышение цены – прим. ред). Если кто-то создал лекарство, без которого человек умрет, почему мы не можем его контролировать?»
Предприниматели же уверяют, что для подобных случаев у ФАС и сейчас достаточно полномочий, а расширение сферы влияния на ИТ-компании попросту позволит ФАС делать большую отчетность о своем позитивном влиянии на рынок. Те самые «палки», из-за которых и страдает малый бизнес (на крупных много отчетов не сделаешь – долго и хлопотно).
Коммерческую тайну выставят напоказ
Больше всего «копий» было сломано о такие новеллы как введение правил не дискриминационного доступа к общественно значимым товарам, иное название - правил торговой практики.
«Я не понимаю, откуда такая истерика, - недоумевает Игорь Артемьев. – Мы уже год как предложили четырем крупным компаниям выложить в публичный доступ свою торговую политику. Представьте. Вот металлургический завод продает крупному покупателю товар со скидкой. А к нему приходит, например, мелкий производитель за деталью, без которой у него завод не заработает. И ему продают ее в сто или тысячу раз дороже. Мы спрашиваем их: почему такая цен для него? А мы, говорят, знаем, что он без нас никуда не денется и «втюхали» ему. Вот теперь мы говорим: опубликуйте единые для всех правила определения цены и все, даже с нами их согласовывать не надо».
«Истерика» впервые возникла в январе 2013 года¸ когда на сайте ФАС появилась рекомендация «О правовом статусе по обеспечению недискриминационного доступа к приобретению апатитового концентрата». Тогда собственно возмутились сами потребители этого сырья, заявив, что эти правила незаконны, поскольку в них на 100% учтены только интересы монополиста – ОАО «Фосагро».
Алексей Ульянов считает, что обнародование торговой практики – это все равно что раскрытие коммерческой тайны.
«У ФАС уже сейчас есть рычаги влияния на подобные несправедливые завышения цены теми, кто является единственным поставщиком разных товаров или имеет преимущественное положение на рынке. Но ведь невозможно в правилах торговой практики учесть все случаи, поскольку особенно у мелких компаний возникают сотни разных ситуаций, когда цены могут меняться. Это же влияние рынка. А если их публиковать – то конкуренты могут вступить в сговор против какой-то компании, зная, что она не сможет отступить от опубликованных правил», - уверен эксперт.
Речь идет о таких случаях, когда, к примеру, конкуренты могут объединиться против компании, которой ФАС предписало опубликовать правила торговой практики (такое предписание предприятие получает после первого нарушения, например, при использовании доминирующего положения на рынке). Они вместе снизят цену на товар, а их конкурент не сможет, потому что нижний порог цены уже прописан в правилах. И останется без клиентов. И таких способов нечестной конкуренции можно изобретать десятками.
По мнению «Деловой России», введение правил торговой практики будет на руку монополистам. «На предложение ФАС сделать свои правила торговой практики охотно согласился «Уралкалий», например. И они так их написали для себя хитро, что при падении мировых цен для зарубежных покупателей они стоимость снижали, а для российских нет. Это говорит о том, что любой монополист всегда сможет написать их с пользой для себя, а вот предприятия малого бизнеса потеряют коммерческую гибкость или будут постоянно подвергаться штрафам за отступления от правил».
Реестр раздора
Наконец, больше всего раздражение у Игоря Артемьева вызывают обвинения предпринимателей в том, что ФАС не желает придерживаться мирового опыта, согласно которому предприятия малого бизнеса вообще не относят к монополиям. Речь идет о пресловутом реестре монополистов, где в основном почему-то представлены малые предприятия и индивидуальные предприниматели. Это многочисленные прачечные, бани, производящие мед фермеры и даже починщики обуви. К монополистам причисляют и заводы, которые по «доброй воле», то есть по требованию администрации отапливают соседние кварталы. После вступления в силу нового закона в этот реестр перестанут включать предприятия, имеющие более 35% доли рынка, а останутся лишь те, кто занимает больше половины рынка. Но тем не менее, малый бизнес останется в реестре, а это значит, что они должны регулярно отчитываться перед ФАС за каждую сделку. И главное, что при рассмотрении жалоб на эти компании ФАС сможет выносить решения в упрощенном порядке, не утруждая себя доказательством того, что доминирующее положение на рынке еще сохраняется (обычно с годами ситуация меняется).
«Это неправда! - рассердился на наш вопрос о странном содержании реестра Игорь Артемьев. - Там малого бизнеса всего доли процентов».
Алексей Ульянов удивлен такой арифметикой. Национальная ассоциация института закупок, директором по развитию которой он является, имеет в распоряжении этот реестр.
«Мы по системе СПАРК проверили компании, которые там представлены, и увидели, что подавляющее большинство – это малый бизнес, что видно по обороту компаний и численности сотрудников. Таких 65%, или пять тысяч компаний. В то же время многих крупных монополистов там вовсе нет», - говорит Алексей Ульянов.
«В основном речь идет о котельных, которая одна на весь поселок. По оборотам она может и относится к малому бизнесу, но если от нее зависят интересы жителей всего поселка, почему мы не можем ее контролировать», - говорит Игорь Артемьев.
Алексей Ульянов считает этот пример неудачным, поскольку тарифы объектов естественных монополий и так контролируются тарифной службой.
«В то же время до 90% локальных предприятий ЖКХ, которые включены в реестр тарифной службы, в антимонопольном реестре отсутствуют», - говорит эксперт.
«Четвертый пакет поправок» в закон о «Защите конкуренции» может стать самым парадоксальным за последние годы. Потому что обе стороны – регулятор и предприниматели воспринимают некоторые его положения противоположным образом. Игорь Артемьев считает будущий закон лучшим в мире и самым либеральным. Участники рынка, напротив, утверждают, что это грядущая погибель для малого и среднего бизнеса. Теперь этот когнитивный диссонанс предстоит испытать депутатам, которые вскоре получат ко второму чтению уточненные поправки к закону. Если, конечно, их одобрит правительство, последнее предписание которого – согласовать пакет поправок с ТПП, РСПП и «Деловой Россией». Это сделано пока что отчасти, а значит, боевые действия еще продолжатся.
|
