http://www.globalaffairs.ru/number/n_9224
21 августа 2007
Тигран Торосян
© "Россия в глобальной политике". № 4, Июль - Август 2007
Т.С. Торосян – д. полит. н., председатель Национального собрания Республики Армения.
Резюме Политическое развитие принимает все более глобальный характер. И конфликты, имеющие изначально внутренние причины, приобретают иное измерение, как только в процесс урегулирования вовлекается международное сообщество.
Сложности, сопровождающие процесс определения будущего статуса автономного края Косово, заставили экспертов и наблюдателей более пристально взглянуть на проблемы, связанные с разрешением такого рода конфликтов. Конечно, урегулирование косовского противостояния не станет прецедентом для других конфликтов. Как справедливо отмечает главный научный сотрудник Института государства и права РАН Георгий Вельяминов в статье «Признание "непризнанных” и международное право» («Россия в глобальной политике», № 1, 2007 г.), прецедент в международном праве не является нормообразующим источником. Всякое противостояние имеет исторические, политические, правовые и прочие особенности, и для каждого из них необходимо найти решение, учитывающее все это своеобразие.
Однако урегулирование любого конфликта возможно исключительно в соответствии с принципами международного права и только в рамках Организации Объединенных Наций (ООН) и Организации по безопасности и сотрудничеству в Европе (ОБСЕ). Международные правовые нормы разрешения конфликтов можно рассмотреть на примере процесса урегулирования в Косово и в Нагорно-Карабахской Республике (НКР).
ФАКТОРЫ И ИЗМЕРЕНИЯ КОНФЛИКТОВ
Со строго правовой точки зрения, значительная часть конфликтов, относящихся к данной теме, не носят международного характера, а представляют собой противостояние внутри одного государства или одной нации, либо ситуацию, при которой одна из сторон не является государством. Однако политическое развитие принимает все более глобальный характер. И конфликты, имеющие изначально внутренние причины – межнациональные, социальные, экономические, – приобретают иное измерение, как только в процесс урегулирования вовлекается международное сообщество.
Понимание термина «международное сообщество» существенно для обозначения рамок, в которых вырабатываются решения по урегулированию. Наиболее целостным и важным представляется интерпретация политического аналитика Дэвида Риффа: «Определение международного сообщества в большей, если не в исключительной мере – правовое. Это сообщество состоит из заключающих различные конвенции и договоры государств и из активных неправительственных организаций, проводящих среди них лоббирование».
Для успешного урегулирования конфликтов необходимо ответить на два вопроса.
Во-первых, кто от имени международного сообщества может выступить в качестве посредника или актора, осуществляющего миротворческую миссию?
Мандатом на проведение миротворческой миссии либо миссии по урегулированию прежде всего располагает ООН. Этой деятельностью также могут заниматься организации, которые удовлетворяют требованиям главы 8 Устава ООН. Соответствующие полномочия ряда региональных организаций (Содружество Независимых Государств, НАТО, Организация Договора о коллективной безопасности и др.) продолжают оставаться предметом споров. А вмешательство в конфликт одной из них без согласия конфликтующих сторон требует санкции Совета Безопасности ООН.
Во-вторых, какие задачи следует выполнить с целью урегулирования?
Как отмечает директор Центра политических и международных исследований Александр Никитин, существуют четыре основные группы таких задач:
•правовые (в первую очередь международно-правовые);
•функциональные (политическая, дипломатическая, конфликтологическая и т. д.);
•военные;
•идеологические.
В свете тенденций последних десятилетий миротворческие миссии можно классифицировать следующим образом: предотвращение конфликтов; гуманитарное вмешательство; военное вмешательство; разоружение; обеспечение свободного передвижения.
В частности, международное вмешательство в Косово (1999) Чарлз Добби характеризует как вмешательство для предотвращения гуманитарной катастрофы. Правда, последующие события дают основания утверждать, что тогда имело место и военное вмешательство. Что касается карабахского конфликта, то по инициативе Межпарламентской ассамблеи СНГ 5 мая 1994 года заключено Соглашение о перемирии, которое подписали представители трех сторон конфликта: министры обороны Республики Армения и Азербайджанской Республики и командующий армией Нагорного Карабаха.
Факторы, влияющие на процесс урегулирования, разнообразны: правовые, политические, исторические, временные и пр. Степень влияния любого из них различна в каждом конкретном случае. Для их адекватного учета необходимо получить комплексное представление о конфликте. В книге «Самоопределение и новый мировой порядок» Мортон Гальперин и Дэвид Шеффер предлагают следующую классификацию типов самоопределения: антиколониальное, внутригосударственное (по определению авторов, к этому типу относится, в частности, Косово), внегосударственное (Нагорный Карабах и др.), туземное (indigenous), представительское самоопределение и самоопределение рассеянных народов. Рассматривая приведенную классификацию, председатель Армянской атлантической ассоциации Николай Ованнисян пришел к заключению: стремление армян Нагорного Карабаха к самоопределению неоспоримо, территориальная целостность Азербайджана при этом не нарушена.
Однако правовой компонент разрешения конфликтов имеет особое значение, так как при выборе любого решения и механизмов его реализации оно должно иметь правовое обоснование в рамках международного права.
ОСНОВОПОЛАГАЮЩИЕ ДОКУМЕНТЫ
В качестве основополагающего документа урегулирования конфликтов может служить «билль о правах» человека Организации Объединенных Наций, который включает Всеобщую декларацию прав человека (10 декабря 1948 г.), Международный пакт о гражданских и политических правах (16 декабря 1966 г.), Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах (16 декабря 1966 г.).
Согласно первым статьям указанных двух пактов, «все народы имеют право на самоопределение. В силу этого права они свободно определяют свой политический статус и свободно обеспечивают свое экономическое, социальное и культурное развитие». Статья 1.2 Устава ООН также подчеркивает фундаментальное значение равноправия народов и утверждает их право на самоопределение.
Данные документы обязательны для выполнения всеми странами – членами ООН, они дают четкое и исчерпывающее определение права наций на самоопределение. Основополагающий характер перечисленных документов зафиксирован и в Заключительном акте Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе (Хельсинки, 1 августа 1975 г.): «Государства-участники подтверждают, что в том случае, когда обязательства членов Организации Объединенных Наций по Уставу Организации Объединенных Наций окажутся в противоречии с их обязательствами по какому-либо договору или другому международному соглашению, преимущественную силу имеют их обязательства по Уставу в соответствии со статьей 103 Устава ООН».
Тем не менее зачастую они безосновательно (а может быть, и преднамеренно) не упоминаются при урегулировании конфликтов, особенно в Европе. А вот именно на Заключительный акт и ссылаются как на основополагающий документ в этой сфере. В частности, специальный представитель Европейского союза в странах Южного Кавказа Петер Сэмнеби заявил, что «хельсинкский Заключительный акт – это фундаментальная база для безопасности и взаимоотношений в Европе. Он определяет различные принципы, в том числе принципы территориальной целостности и самоопределения наций. Они на практике часто входят в противоречие (курсив мой. – Т.Т.) друг с другом – например, когда касаются всех "замороженных” конфликтов на Южном Кавказе. Но это не значит, что применение данных принципов невозможно, эти принципы нельзя комбинировать. Это сложно, но возможно».
Налицо чисто политический подход к разрешению конфликтов, основанный отнюдь не на нормах международного права. Проблема рассматривается через призму поиска решения, подходящего для урегулирования всех конфликтов на Южном Кавказе. Между тем они значительно отличаются друг от друга.
ПРАВОВАЯ БАЗА
Беспристрастный всесторонний анализ хельсинкского Заключительного акта ясно демонстрирует: утверждения, будто он юридически закрепляет тот факт, что при урегулировании конфликтов принцип территориальной целостности преобладает над принципом права на самоопределение, несостоятельны.
Заключительный акт гласит, что государства-участники договорились уважать и на практике применять 10 принципов, регулирующих отношения между ними. Наибольший интерес в данном случае представляют собой следующие принципы:
•неприменение силы или угрозы силой (II);
•нерушимость границ (III);
•территориальная целостность государств (IV);
•мирное урегулирование споров (V);
•уважение прав человека и основных свобод, включая свободу мысли, совести, религии и убеждений (VII);
•равноправие и право народов распоряжаться своей судьбой (VIII);
•добросовестное выполнение обязательств по международному праву (X).
При этом Декларация принципов устанавливает, что «все эти принципы... имеют первостепенную важность, и, следовательно, они будут одинаково и неукоснительно применяться при интерпретации каждого из них с учетом других».
То есть этот документ не только не устанавливает верховенство второго (или третьего) принципа над восьмым, но и содержит второй, пятый и десятый принципы, соблюдение которых не менее обязательно. Следовательно, остается найти ответ на вопросы: действительно ли есть противоречие между принципом территориальной целостности и принципом права на самоопределение? Неужели представители стран, подписавших Заключительный акт, были столь небрежны?
Такие предположения не выдерживают критики, поскольку в числе государств-подписантов были две сверхдержавы и все влиятельные европейские государства, для которых каждое положение этого документа имело чрезвычайно важное правовое и тем более политическое значение.
На самом деле никакого противоречия нет, особенно если рассматривать Декларацию принципов не фрагментарно, а во всей ее целостности. Документ констатирует: государства-участники договорились действовать «при полном соблюдении принципов, регулирующих отношения» между ними. Положения, касающиеся третьего принципа, изложены предельно четко: «Государства-участники рассматривают как нерушимые все границы друг друга… Они будут воздерживаться сейчас и в будущем от любых посягательств на эти границы. Они будут соответственно воздерживаться также от любых требований или действий, направленных на захват и узурпацию части или всей территории любого государства-участника».
То же относится к четвертому принципу: «Государства-участники… будут воздерживаться от любых действий, несовместимых с целями и принципами Устава Организации Объединенных Наций, против территориальной целостности, политической независимости или единства любого государства-участника и, в частности, от любых таких действий, представляющих собой применение силы или угрозу силой.
Государства-участники будут равным образом воздерживаться от того, чтобы превращать территорию друг друга в объект военной оккупации или других прямых или косвенных мер применения силы в нарушение международного права или в объект приобретения с помощью таких мер или угрозы их осуществления. Никакая оккупация или приобретение такого рода не будет признаваться законной».
Следовательно, все эти принципы касаются отношений между государствами, и в этих рамках государства обязались уважать как неприкосновенность границ между ними, так и территориальную целостность. Между тем право на самоопределение не имеет никакого отношения к проблеме нерушимости границ между двумя государствами. Оно касается процессов, происходящих внутри одной страны, где государство – это только одна из сторон.
Ясно, что в Азербайджане прекрасно понимают эту разницу и именно по данной причине упорно и целеустремленно стараются представить конфликт между Азербайджаном и Нагорным Карабахом как конфликт между Азербайджаном и Арменией. Но в документах международных организаций (ОБСЕ, СНГ и др.), относящихся к ранней стадии противостояния, Нагорный Карабах зафиксирован в качестве стороны конфликта.
Резолюция 1416, принятая Парламентской ассамблеей Совета Европы (ПАСЕ), подтверждает: «Независимость и отделение региональной территории от государства могут быть достигнуты только посредством легитимного и мирного процесса, основанного на демократической поддержке населения данной территории... Ассамблея повторяет, что занятие чужой территории со стороны страны-члена есть грубое нарушение взятых страной – членом СЕ обязательств и подтверждает право безопасного и достойного возвращения в свои жилища лиц, выселенных с территории конфликта».
Резолюция, соответствующая принципам хельсинкского Заключительного акта и вышеуказанных документов ООН, подчеркивает, что Нагорный Карабах может обрести независимость от Азербайджана посредством легитимного и мирного процесса, основанного на демократическом волеизъявлении населения. Если же какая-либо территория будет присоединена к Республике Армения, то это будет рассматриваться как грубое нарушение обязательств (территориальной целостности).
В ответе Комитета министров Совета Европы на рекомендацию ПАСЕ 1690 этот подход сформулирован в формате хельсинкского Заключительного акта. Исполнительный орган СЕ с удовлетворением «отметил продолжение прямого диалога по мирному урегулированию этого конфликта в рамках Пражского процесса и полное уважение международного права (в частности, принципов IV и VIII хельсинкского Заключительного акта (1975) – о территориальной целостности государств и права наций на самоопределение). Он подтверждает свою полную поддержку успеху этого диалога и в связи с этим – сопредседателям Минской группы ОБСЕ».
Таким образом, очевидно, что правовую базу урегулирования конфликтов составляют право наций на самоопределение, являющееся нормой международного права, и принцип нерушимости границ (территориальная целостность) с четким разграничением сфер их применения.
ДРУГИЕ ФАКТОРЫ
По мнению Александра Аксенёнка, изложенному в статье «Самоопределение: между правом и политикой» («Россия в глобальной политике», № 5, 2006 г.), народ может по своему выбору реализовать право на самоопределение посредством культурной автономии, федеративных и конфедеративных государственных структур, национально-территориальных единиц, имеющих различные уровни хозяйственной самостоятельности, межгосударственной интеграции (с передачей центру части национальной самостоятельности), полной независимости.
Но что делает приемлемым статус, подразумевающий те или иные ограничения самостоятельности?
Согласно Аксенёнку, это уровень доверия между двумя народами, гарантии равных конституционных прав и свобод, доверие к действиям центральных властей по обеспечению достойной жизни для всех граждан. Фактически речь идет о том, насколько стремления самоопределяющегося народа, с одной стороны, и предложения государства, осуществляющего формальную юрисдикцию, – с другой, соответствуют соблюдению трех основных европейских ценностей – прав человека, демократии, верховенства закона.
Этот подход может применяться в дополнение к нормам международного права при разрешении конфликтов в рамках европейских структур. Одновременно необходимо учитывать, что ключевую роль играет не мнение либо предложение государства (в частности, предложения Азербайджана или Сербии о «самой широкой автономии»), а желание народа (либо национально-территориальной единицы), применяющего право на самоопределение. Поскольку это – его абсолютное право, никак не ограниченное международным правом.
Так, Совет Безопасности ООН одобрил «Стандарты для Косово». На реализацию данного документа, созданного на базе вышеизложенных фундаментальных ценностей, возлагаются большие надежды. А вот в основу плана спецпредставителя Генерального секретаря ООН по Косово Мартти Ахтисаари положено именно стремление Косово к независимости, а не желание или предложения Белграда, хотя с точки зрения указанных европейских ценностей положение в Сербии много лучше, чем в Косово. (Кстати, в случае с Азербайджаном и НКР все наоборот: уровень демократического развития в Карабахе выше.)
Другой подход предлагает политолог Михаил Делягин. По сути, он излагает предпочтительную позицию России в отношении конфликтов, возникающих на постсоветском пространстве. В качестве отправной точки используется простой, понятный и демократичный критерий выбора между принципами территориальной целостности и права наций на самоопределение. Если население доказало свое право на самостоятельность или же если его стремление соединиться с другим государством, принадлежность к которому он ощущает, оказывается сильнее, нежели желание оставить его под юрисдикцией того государства, от которого оно желает отделиться, то нельзя сломить его прямо выраженную волю.
В статье «Два хельсинкских принципа и "атлас конфликтов”» («Россия в глобальной политике», № 2, 2007 г.) Владимир Казимиров, бывший сопредседатель Минской группы ОБСЕ (Россия), пишет о том, что ссылки на Заключительный акт СБСЕ, подписанный в Хельсинки, несостоятельны по двум причинам. Во-первых, этот документ принят в середине 1970-х годов для закрепления баланса двух мировых систем, 1990-е же стали периодом распада государств и создания новых. Если даже учитывать этот документ, то, по меньшей мере, следует иметь в виду: все принципы хельсинкского Заключительного акта равносильны, но ни один из них не абсолютен.
Наилучший пример: если принцип территориальной целостности абсолютен, то почему он не сработал в случаях СССР и Югославии? Какой принцип был задействован на этих территориях? Кто вправе определить, каковы будут рамки применения принципа – границы союзных республик либо территориальных образований более низкого уровня? Запад, отрицающий все советское, сделал нерушимыми произвольно начерченные советские внутренние границы. Как считает Казимиров, сегодня право наций на самоопределение становится на Южном Кавказе главенствующим и наличие или отсутствие прецедента может быть лишь дополнительным фактором. Основные факторы – период времени, регион, конкретные обстоятельства.
Бывший посол справедливо указывает на временной фактор, но с отрицанием духа хельсинкского Заключительного акта невозможно согласиться хотя бы потому, что этот документ не отменен или вместо него не принят другой. И какими виделись подходы, связанные с территориальной целостностью, в те времена, когда сам Казимиров играл эффективную роль в урегулировании карабахского конфликта? Это показательный пример того, как в ходе урегулирования наряду с нормами международного права и общепринятыми принципами проявляются и другие факторы, в данном случае интересы одной из влиятельных стран в регионе – России.
ПРОГРАММЫ «КРИЗИСНОЙ ГРУППЫ»
В урегулировании конфликтов наиболее интересна роль такой международной неправительственной организации, как Международная кризисная группа (International Crisis Group, ICG), чья «деятельность посредством регионального анализа и пропаганды на высоком уровне направлена на предупреждение и сглаживание острых конфликтов». Организация действует более чем в 50 странах на четырех континентах, сотрудничает и получает финансовую поддержку из двух с лишним десятков стран, многочисленных фондов. В совет входят ряд известных представителей политических, дипломатических кругов, завершивших официальную карьеру.
Схема работы ICG состоит в том, что, когда комплекс принципов по урегулированию того или иного конфликта уже сформирован, группа представляет на его основе детальную программу урегулирования. Этому предшествуют доклады о ситуации, подготовленные после ее изучения на месте. Предлагаемая программа, по существу, является попыткой совместить ожидания сторон и сформированные в процессе урегулирования принципы. Возможные варианты урегулирования обсуждаются в ходе непубличных переговоров, что позволяет выяснить, как стороны конфликта отнесутся к тому или иному механизму.
Какие же программы предлагает Международная кризисная группа для урегулирования конфликтов в Косово и Нагорном Карабахе? Ее предложения базируются на праве на самоопределение и учете других прав человека.
Согласно плану ICG, необходимо оценить приверженность властей Косово принципам демократии и надлежащего управления, стандартам соблюдения прав человека. Если оценки позитивные, специальный посланник ООН должен разработать Косовское соглашение и Конституцию Косово на основе следующих принципов:
•Косово не объединится с Албанией либо другой соседней страной или территорией иначе как в контексте интеграции в Европейский союз;
•в состав Верховных судов Косово будет введено определенное число судей, назначаемых международным сообществом, и международные структуры гарантируют, что некоторые ключевые вопросы, касающиеся прав меньшинств и других согласованных обязательств, будут вынесены на рассмотрение этих судов;
•международная Контрольная миссия Косово будет постоянно информировать международное сообщество о положении дел и вырабатывать рекомендации по реализации соответствующих мер, если Косово не будет выполнять свои обязательства.
Для обсуждения Косовского соглашения и Конституции Косово предлагается создать международный форум под эгидой ООН. Одобрение гражданами Косово Конституции в ходе референдума позволит этому соглашению вступить в силу. Желательно, чтобы оно получило поддержку в Совете Безопасности ООН. Даже если Сербия не согласится на юридическое признание суверенитета Косово, а соответствующая резолюция СБ ООН не будет принята из-за позиции России, решение нельзя откладывать на неопределенный срок. Независимость должна быть признана по меньшей мере Соединенными Штатами и рядом стран – членов ЕС.
В случае с Нагорным Карабахом ICG предлагает «действенную и реализуемую программу». Группа считает, что «…окончательный статус Нагорного Карабаха следует определить на референдуме по самоопределению, который:
•должен быть проведен после возвращения перемещенных азербайджанцев в Нагорный Карабах… Международная конференция подтвердит, что Нагорный Карабах удовлетворяет международным критериям для обретения государственности, включая надлежащую защиту прав меньшинств. Такая оценка в первый раз должна быть проведена спустя пять лет после подписания договора о мире;
•предоставит Нагорному Карабаху надлежащие альтернативные возможности, в том числе – присоединения к Азербайджану или отделения от него;
•будет проведен с участием только карабахских армян и азербайджанцев;
•будет проведен на условиях, определенных на переговорах под председательством ОБСЕ, и на основе принципа, что результаты референдума будут признаны всеми сторонами…».
Конечно, предлагаемые ICG программы не лишены недостатков, но само их выдвижение свидетельствует о том, что международные неправительственные организации как часть международного сообщества признаюЂт Косово и Нагорный Карабах субъектами права на самоопределение. То же самое в своих документах и заявлениях представителей констатируют и Совет Европы, и Европейский союз, и ОБСЕ. Есть также подтверждающие это исследования авторитетных специалистов международного права, в частности профессора Гамбургского университета Отто Люхтерхандта, Мортона Гальперина и Дэвида Шеффера.
ВЫВОДЫ
Первое. Не существует противоречия между принципом нерушимости границ (территориальной целостности) и принципом права нации на самоопределение, зафиксированными в хельсинкском Заключительном акте. Больше того, они имеют абсолютно разные статусы (если первый лишь политический принцип, то второй – это также и норма международного права) и разные области применения.
Определения принципов Заключительного акта о нерушимости границ и территориальной целостности однозначно свидетельствуют о том, что эти принципы применимы в отношениях между государствами, а принцип права на самоопределение действует в отношениях между государством и включенной в его границы самоопределяющейся единицей. Причем, согласно Уставу ООН, все государства – участники Международного пакта о гражданских и политических правах должны уважать право на самоопределение и поощрять его реализацию.
Второе. Конфликты регулируются не на основе прецедентов, а в рамках норм международного права. Единственной базой урегулирования косовского и карабахского конфликтов является право на самоопределение. Ключ к разрешению конфликта – это то обстоятельство, что Косово и Нагорный Карабах являются стороной соответствующего конфликта.
Третье. При урегулировании конфликтов, касающихся стран – участников европейских организаций, дополнительный, но важный фактор – это отношение сторон к фундаментальным ценностям данных организаций.
Последнее обновление 21 августа 2007, 10:44